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Audit et évaluation interne à la PJJ : enjeux et articulation

En 2008, la direction de la protection judiciaire de la jeunesse s'est engagée dans une démarche d'audit qualité. De leur côté, les établissements et services relevant de la PJJ sont soumis à l'obligation d'évaluation interne. Une circulaire donne une vue d'ensemble de ces deux dispositifs.

A l'instar des autres structures sociales et médico-sociales, les établissements et services relevant de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) doivent procéder à une évaluation interne permettant d'apprécier la qualité de leurs activités au regard de leur autorisation. Parallèlement, dans le cadre de ses orientations stratégiques, la direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ) a lancé en 2008 des audits territoriaux pour garantir l'amélioration continue de la qualité de ses prestations et disposer de données quantitatives et qualitatives concernant les établissements et services, qu'ils relèvent du secteur public ou du secteur habilité. Une circulaire signée de Jean-Louis Daumas, le directeur de la PJJ, présente les enjeux et l'organisation de ces deux dispositifs. Elle a le mérite d'en donner une vue d'ensemble, même si elle n'apporte pas d'éléments nouveaux.

L'audit, outil de pilotage et de conduite de la qualité

L'audit est un "outil de pilotage et de conduite de la qualité dans le champ des politiques éducatives". Il se distingue, "sans équivoque" insiste J.-L. Daumas, du contrôle réglementaire relevant de l'autorité judiciaire et des services du ministère (dont l'inspection de la PJJ), du préfet, du président du conseil général et des associations gestionnaires ainsi que du directeur interrégional de la PJJ.
Chaque établissement ou service doit être audité au moins une fois tous les 5 ans.

Missions des auditeurs

On passera rapidement sur l'organisation et le pilotage du dispositif tant au niveau national qu'au niveau des services déconcentrés pour s'attarder sur les missions des équipes d'audit, telles qu'elles sont présentées dans le référentiel des métiers et des compétences élaboré par la DPJJ. Pour chaque structure auditée, elles contribuent notamment à :
- s'assurer de la qualité et de la conformité de son organisation et de son fonctionnement au regard du référentiel de la PJJ (outil qui regroupe l'ensemble des textes régissant son action et ses méthodes pour la réalisation des missions d'aide à la décision, d'action d'éducation et de coordination des acteurs) ;
- faciliter la mise en oeuvre d'un plan d'actions visant à améliorer la qualité de son intervention auprès du jeune et de sa famille ;
- répertorier les modalités de prise en charge, leur originalité et leur pertinence et contribuer à les faire partager entre les établissements, tous secteurs confondus (public, habilité et conseil général), etc.
Il est précisé que sans attendre la fin de leur mission, les auditeurs doivent alerter les autorités hiérarchiques de toute situation nécessitant une intervention rapide (sécurité des mineurs, des personnes et des biens, engagement de la responsabilité des agents et du service…) et prévenir les incidents graves.  
Des conventions doivent être conclues entre les directions interrégionales et les conseils généraux afin de mettre en place des audits conjoints concernant les établissements et services du secteur associatif habilité.
 

Rapport d'audit

La finalisation de l'audit se formalise sous la forme d'un pré-rapport qui inclut les préconisations susceptibles d'être revues en fonction des observations du service audité puis du rapport définitif et de sa synthèse qui tiennent compte des observations formulées par le directeur de service, le président de l'association et le directeur territorial.
"L'audit ne trouvera sa pleine utilité, pour l'établissement ou service audité, les professionnels concernés et les instances en charge de la définition et de la mise en oeuvre des politiques éducatives, que si des suites lui sont données à partir de l'identification dans le rapport d'audit, des éléments saillants et des axes d'amélioration", souligne encore la circulaire.
 

L'évaluation, une démarche continue

En matière d'évaluation interne, la circulaire renvoie à celle de la direction générale de la cohésion sociale d'octobre 2011, valable pour tous les établissements et services sociaux et médico-sociaux.  L'occasion de rappeler que cette procédure doit permettre à l'établissement et à l'ensemble des membres de son équipe d'entreprendre "une démarche collective continue d'amélioration de la qualité".
Au-delà des obligations réglementaires de transmission tous les cinq ans d'un rapport d'évaluation interne à l'autorité ayant délivré l'autorisation, la DPJJ entend disposer, avec cette démarche continue, "des informations nécessaires afin d'adapter ses orientations et ses moyens aux évolutions des besoins du public concerné".
Là encore, il est indiqué que l'évaluation doit être distinguée "sans équivoque" du contrôle notamment mis en oeuvre lors d'inspections. Elle se distingue aussi de l'audit qui fait appel à une intervention extérieure. L'audit doit cependant s'assurer de la réalisation de l'évaluation et des suites données.
 

Qui fait quoi ?
 

Au niveau national, le service de l'audit central national (SACN), rattaché à la sous-direction des missions de protection
judiciaire et d'éducation, assure le soutien à la fonction d'évaluation interne mise en oeuvre par les établissements
et services. Il actualise notamment le guide méthodologique de l'évaluation interne à la PJJ, en lien avec les travaux de l'Anesm auxquels la direction de la PJJ participe activement. "Cette forte implication traduit la volonté de la PJJ d'inscrire ses établissements et services dans les démarches communes à l'ensemble des établissements et services sociaux et médico-sociaux, quel que soit leur champ d'intervention et de s'assurer de la prise en compte dans les recommandations des besoins spécifiques des mineurs, notamment pris en charge dans un cadre pénal et des professionnels", explique notamment J.-L. Daumas, avant d'expliciter le rôle des directions interrégionales et territoriales.
 

Le suivi de l'évaluation

Au niveau interrégional, sur la base des documents envoyés par les directions territoriales (les rapports d'évaluation interne et leur synthèse au niveau du territoire), le pôle des politiques éducatives et de l'audit analyse la démarche du point de vue de son accompagnement, afin de s'assurer de son caractère continu (transmission d'un rapport tous les 5 ans à l'autorité qui a délivré l'autorisation) et quant à son contenu (point forts/points faibles/axes d'amélioration) afin de repérer les éléments importants de nature à conforter, renforcer ou modifier la mise en oeuvre des politiques éducatives sur son ressort.
Cette analyse des enseignements tirés de l'évaluation interne est complémentaire de la connaissance du fonctionnement des établissements et services résultant de l'audit.
La direction territoriale est destinataire de l'ensemble des rapports d'évaluation produits dans son ressort ainsi que des plans d'amélioration. Elle doit apporter son soutien à la réalisation des améliorations identifiées.
Chaque direction territoriale doit communiquer à la direction interrégionale une synthèse de ces rapports, mettant en exergue les constats et les préconisations tels qu'ils résultent de l'analyse établie par les établissements et services.
Quant au directeur même du service évalué, il est chargé d'élaborer et de suivre la mise en oeuvre du plan d'amélioration. Il veille à la réalisation régulière des points prévus dans ce cadre et à leur transcription dans le projet de service
réactualisé. Enfin, il doit retracer l'évolution de la mise en oeuvre du plan d'amélioration dans le rapport annuel d'activité de
l'établissement ou du service.

 

68 auditeurs pour près de 1600 structures
 Si la circulaire ne donne pas d'indications chiffrées, les travaux parlementaires autour du projet de loi de finances pour 2012 fournissent quelques données (Avis Sénat, Nicolas Alfonsi, nov. 2011).
Au 1er juillet 2011, 68 auditeurs territoriaux avaient été recrutés et formés. Ils ont à intervenir dans les quelque 1 600 établissements et services d'investigation, de milieu ouvert, de placement et d'insertion de la PJJ (secteur public ou secteur associatif habilité).
110 audits ont été effectués en 2009, 218 en 2010 et 158 au 30 juin 2011.
Les deux premières années, ce sont les établissements du secteur associatif habilité qui ont été majoritairement audités.  En 2011, les audits ont eu lieu dans des proportions similaires entre secteur public et secteur associatif.
 

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